我对依法治国的一些思考(田纪云） 编者按：
田纪云同志的《我对依法治国的一些思考》一文，十六大前在《中华儿女》杂志上发表以后，在读者中引起很大反响。田纪云同志作为全国人大副委员长，结合自己长期在中央工作的所见所闻以及深入基层的亲身体会，纵论以法治国的重要性，发人深省。文章对我们加深理解十六大报告提出的建设社会主义政治文明的重要思想很有启迪意义。经田纪云本人同意，现将这篇文章全文转载，以飨读者。
转瞬之间，我到全国人大常委会工作已近10个春秋。在这近10年间， 我就健全社会主义法制、加强民主法制建设工作做了大量调查研究，走了不少地方，作了不少讲话，也写了不少文章。我深深体会到，党的十一届三中全会以来，我国民主法制建设发生了根本性的变化，从无到有、从不健全到比较健全，一个具有中国特色社会主义法律体系已基本形成。
但是，必须清醒地认识到，我国的法制建设特别是执法现状并不令人满意。当前，从不少地区的情况看，有法不依、执法不严、以言代法、以权压法、徇私枉法的现象实可堪忧。这个问题不解决，党的十五大确立的“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略将成为空谈，江泽民同志在十五大报告中提出的“发展社会主义民主法制，是我们党始终不渝的奋斗目标”也将无法实现。鉴此，我认为，当前和今后一个相当长时期的工作中，应把实现“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略作为一项不可忽视的重大任务，这是全国人民的根本利益所在，也是建国50年来实践经验的基本结论。
以言代法、以权代法
的教训是极为深刻的
回顾新中国成立50多年的历程，就会知道健全法制、依法治国的重要性，就可以看出“人治”的危害。建国初期，我们进行了清匪反霸、土地改革、恢复国民经济；1953年起开始实行第一个五年计划，对私改造，都是比较顺利的。从1949年到1956年，国家的政治、经济、社会生活基本正常，可以说国泰民安。当然，也不是什么问题也没有。1951年、1952年开展的“三反”、“五反”运动扩大化也相当严重，打了不少假“老虎”。对所谓胡风反革命集团的批判，也是个冤案，株连了许多人。但就总体而言，这个时期政治生活还是比较正常的。建国前夕召开了全国政治协商会议，制定了起临时宪法作用的《共同纲领》，建国后制定了一系列法律法规，特别是制定了1954年宪法。当时党中央对宪法和法律的遵守与执行是非常重视的，在中央讨论决定重大问题时，毛主席、周总理经常问宪法对有关问题是怎样规定的，提醒大家不要违反宪法。
1957年后，领导人的看法和注意力发生了变化，“左”的思想开始占了上风，一味地强调阶级斗争和大搞群众运动，法律意识逐渐淡薄，甚至宪法也置之不顾了。以言代法、以权代法的情况日益严重。一些重大问题的决策，不经过法定程序，领导人的指示就是“法”。这方面的教训是极为深刻的。
1957年的“反右派斗争”未经任何法定程序，就凭中共中央一个通知和《人民日报》的一篇名为《这是为什么?》的社论就搞起来了，结果把大批知识分子、机关干部和民主人士打成“右派分子”，造成了严重后果，使党内“左”倾错误和骄傲情绪日益发展起来，领袖的头脑膨胀起来；
1958年一届全国人大五次会议通过的当年计划中，钢产量的指标为624．8万吨，比上年增长17％，已经不低了。但在会后不久，毛泽东同志就找人谈话，提出钢产量的指标改为1070万吨，即比上年翻一番，并写在了北戴河政治局扩大会议的公报上。由此引发了大炼钢铁的群众运动和大跃进，浪费了大量的人力物力财力，“以钢为纲，把树砍光”，国民经济受到极大损失；
在农村建立人民公社，这是涉及改变宪法规定的农村基层政权体制的重大问题，却没有经过全国人民代表大会讨论决定，仅凭领袖说了一句“还是人民公社好”，就在全国推开了；
1959年的庐山会议，本来是反“左”，而在彭德怀同志写了一封反“左”的信后，领袖动怒，一下子就改为反右，把坚持正确意见的同志打成“反党集团”，并在全国范围内开展了“反右倾”运动，使已经发生混乱的国民经济雪上加霜，造成了三年严重困难，饿死了许多人。“三年困难时期”是怎样造成的？天灾是有，但并非说的那么严重，主要是“左”的指导思想和政策造成的。刘少奇同志在1962年召开的七千人大会上说是“三分天灾，七分人祸”，这本来是一句实话，但却种下了“文化大革命”中挨整的祸根；
“文化大革命”更是没有经过任何党和国家的法定程序，只是由领袖个人根据自己的意见决定的。从扫“四旧”开始，一搞就是10年。毛泽东同志所发动的史无前例的“文化大革命”，实际上是一场“无法无天”的大动乱。这时宪法和法律统统被废弃了，全国人大和它的常委会被停止活动，在长达8年多的时间没有举行过一次会议；地方各级人大停止活动的时间更长，人民委员会被摧毁，公、检、法被砸烂，由所谓集党、政、军、审判、检察权于一身的临时权力机关“革命委员会”所取代，我国高度集权的政治体制达到了登峰造极的地步。在那个“无法无天”的年代，公民的人身安全和政治权利失去了保障，不仅普通干部和群众，就连国家主席、元帅也是说揪斗就揪斗，有的身陷囹圄，有的被迫害致死。“四人帮”和一些别有用心的人，故意制造这帮那派，挑动群众斗干部，群众斗群众，整天斗，什么事也不干。到“文革”后期，还在说什么“到处莺歌燕舞”，实际上国民经济已经到了崩溃的边缘。这是民族的悲剧，国家的灾难。
“大跃进”、“文化大革命”这样的悲剧、这样的灾难是怎样造成的?完全是“人治”的恶果，是权力没有制约的恶果，最根本的是民主、法制被破坏了。这样的事件在一个法治的国家是不可能发生的。
民主、法制的问题，
从根本上说，是个政治体制的问题
粉碎“四人帮”后，人民从一场噩梦中苏醒过来，人心思定，人心思法，人心思治。1978年底召开的党的十一届三中全会，是我们党和国家历史上的一个重大转折。它是改写中国历史的会议，是使我们党和国家谱写新的篇章的会议。这次会议的重大历史功绩之一，就是总结历史的经验教训，痛定思痛，重新把民主法制建设提上了重要日程，在把党和国家工作的着重点转移到经济建设上来的同时，强调必须发展社会主义民主，健全社会主义法制，并把它作为基本国策确定下来。可以说，这是我们国家经历了极大的痛苦、付出了极大的代价之后得出的历史性结论。十一届三中全会以来，我国的社会主义民主和法制建设有了较大的发展。1982年制定了一部好宪法，经过几届人大努力，初步形成了以宪法为核心的法律体系，执法、司法工作也有很大改善，普法工作全面展开。党的十五大适时地提出依法治国，建设社会主义法治国家的目标，并载入了宪法。这表明，中国人民将坚定不移地走依法治国的道路。
对依法治国的重要性，邓小平同志有许多重要的论述。早在十一届三中全会前举行的中央工作会议上，小平同志就提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”他明确指出，不能把领导人的话当作“法”，不赞成领导人的话就叫做“违法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变。这就首次提出了结束人治，向民主法制转变的新思想。
1980年，小平同志在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，深刻分析了党和国家领导制度方面存在的弊端，强调要从制度上解决问题。他说，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”这就告诉我们，民主、法制的问题，从根本上说，是个政治体制的问题。我们过去民主不发展，法制不健全，甚至倒退，是与政治体制尤其是领导体制上的弊端直接相关的。
法治是人类智慧的结晶，是政治文明的重要标志。美国法律学家埃德加·博登海默说：“法律是人类最大的发明，别的发明使人类学会了驾驭自然，而法律让人类学会了如何驾驭自己。”这话是有道理的。法律是人民利益和意志的体现，是许多人依照严格的程序制定出来的，多数人的智慧总比一个人的智慧高一些，多数人的判断总比一个人的判断更可靠一些。法律又是人人都必须遵守的行为规范，大家都照着它的规定去做，就能够维持社会的良好秩序和持续发展，避免出现大的震动。所以法治优于人治，更具有稳定性、连续性和确定性。
有些人只知道做官的权力，
不知道做官的责任与义务
从历史上看，再伟大的人物也不可能一贯正确。斯大林、毛泽东这样的伟人都是久经沙场、历经磨炼的大政治家，一代天才，即使他们也难免给国家、给历史、也给自己留下遗憾，何况我们一般凡人呢？更何况未经任何艰难磨炼的“三门”干部呢？必须认识到，任何人都是人而不是神，都有七情六欲，也可能有时控制不住自己，凭一时的冲动作出错误的决策。还要看到，权力这个东西具有扩张性和易腐性的特点。有的人，一旦权力到手就飘飘然、昏昏然，不知天高地厚，把自己视为“超人”，刚愎自用，以势压人；有的人，一人得道，鸡犬升天，不顾党的干部原则，明目张胆地提拔重用自己的家属子女、三亲六故，营造自己的权力基础，如此等等。如果没有法律的约束，没有强有力的监督，掌握权力的人就往往会滥用自己手中的权力，这是古今中外历史一再证明了的一条定律。
在现实生活中，也不难看到，一些本来很好的干部由于不受法律的约束或者因权力失去监督而堕入罪恶的深渊。我们必须清醒地看到，现在我们的干部队伍发生了深刻变化，一是年轻化了，二是知识层次高了，这是大好事，说明我们党的事业后继有人。这些年轻干部多数是很优秀的，但也确有一些人缺乏全心全意为人民服务的思想和老老实实干事的务实精神，名利思想比较严重。有的人认为权力的获得取决于领导的赏识，因而千方百计讨好领导，对上一套，对下一套，见风使舵，投机钻营，什么虚报、浮夸、“形象工程”、“政绩工程”等等，只顾个人飞黄腾达、不顾国家和人民利益的现象，皆由此而生。他们只知道做官的权力，不知道做官的责任与义务。在工作上往往置法律于不顾，办事不讲规则和程序，忽视集体领导原则，独断专横，个人说了算，听不得不同意见。跑官、买官、卖官者不乏其人。广大干部群众对此深恶痛绝，也为党和国家的前途担忧。因此，在现时情况下更需要强调法治，建立健全依法行使权力的制约机制。要保证党的事业的兴旺发达和国家的长治久安，最根本的还是发展社会主义民主，健全社会主义法制，实行依法治国，舍此别无它途。
依法治国重在依法治权、
依法治官，而不只是治老百姓
健全法制，依法治国，在当前除了要继续加强立法，提高立法质量外，更重要的是改善和加强执法工作，改善和加强对法律实施的监督工作，使已经制定的法律能够切实地发挥作用。这方面需要做的事情很多。首要的一点，就是必须树立宪法和法律的权威，逐步克服以言代法、以权压法、徇私枉法现象。在我们国家，任何组织和个人都必须在宪法和法律范围内活动，不允许有超越宪法和法律的特权。宪法是这样规定的，党章也是这样规定的，问题是要真正贯彻执行。
在实际生活中，总有那么一些人，把自己作为特殊的公民，依仗手中的权力，为所欲为，凌驾于法律之上或法律之外，不受法律约束和监督。这种封建特权思想在现时生活中并不少见，一些高官的腐败堕落正是权力无所约束的结果。在现代法治国家，任何人在法律面前都是平等的，谁都必须在法律范围内活动。你就是总统、首相、部长，也得遵守和执行法律，违背了法律就得下台，甚至受到法律的惩处。我们国家经历了长期封建社会，封建主义特权思想根深蒂固，加上建国之后一度忽视了对封建残余思想的批判，特权现象有时受到限制、批判和打击，有时又滋长起来。这种特权现象是依法治国的大敌，必须坚决加以克服。我们干部的一切权力来自人民，具体说，就是来源于体现人民利益和意志的法律。法律具有至上的权威，任何人都只有法律赋予的权力，不能有法律之外的权力。正如法国思想家卢梭所说的：“统治者是法律的臣仆，他的全部权力都建立在法律之上。”“他若强制他人遵守法律，他自己就得更加严格地遵守法律”，如果“有一个人可以不遵守法律，所有其他人就必然会受这个人的任意支配。”所以，我们的干部必须摆正权力与法律的关系，自觉地遵守和执行法律，当好法律的臣仆。这是当好人民公仆的基本素质和起码条件。有的人口口声声说他是人民的公仆，但他却连体现人民利益和意志的法律都不放在眼里，这样的公仆够格吗?
还要看到，社会主义法治与封建社会的“法制”是有本质区别的。中国历代封建王朝都制定了一系列严刑峻法来控制、惩治老百姓，用以巩固封建统治。我们是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人。依法治国的实质是党领导人民依法治理国家。因此，决不可把法治只看作治民的工具，只想让老百姓守法，自己却可以不受法律的约束，甚至任意胡为。依法治国重在依法治权、依法治官，而不是治老百姓。当然，老百姓也要守法，违法犯法也要受到法律的制裁。依法治权，就要求立法权、行政权、司法权都置于法律规范之下，任何国家机关都不得有超越法律之外的权力。特别是政府要依法行政、依法办事。这是因为，政府手中的权力很大，它与老百姓的生产、生活、权利、利益联系最广泛、最直接、最紧密，老百姓的衣食住行、生老病死样样离不开政府。行政权不规范，很容易发生侵害老百姓权利的事情。还因为，我们国家80％的法律和全部行政法规和规章是由政府及其部门来贯彻执行的，政府在依法治国中发挥着执法主体的作用。依法行政的状况如何，直接关系到法律法规的实施。当前，政府行政管理工作中，存在的一个突出问题是权力与责任不平衡，权责脱节、错位、失衡的现象比较严重。有些部门热衷于争审批权、许可权、检查权、收费权、处罚权，却很少考虑自己应尽的职责和必须承担的服务。他们并没有真正了解：政府是为人民而存在，而不是人民为政府而存在；是人民养育了政府，而不是政府养育了人民。为此，就需要加强教育，完善制度，从强化政府责任入手，大力推进依法行政。要适应建立社会主义市场经济体制的要求，进一步转变政府的职能。要扩大政务公开，增强透明度。每一个公务员都要时刻牢记自己所承担的责任，树立对人民负责、对法律负责的坚定信念，自觉地守法和严格依法办事。要在实践中积极探索，逐步建立一个负责、高效、廉洁的法治政府。
建立健全监督机制，也是依法治国的一个十分重要的问题。人大及其常委会在这方面负有重要的责任。根据宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法和法律的实施，地方人大及其常委会在本行政区域内保证宪法、法律和法规的遵守与执行；同时还规定，各级人大及其常委会监督“一府两院”的工作。这是人大非常重要的权力，也是人大义不容辞的职责。人大及其常委会应当重点抓好对宪法和法律实施的监督，对违法的事情就要管，不管就是失职。当然不是说什么违法的事都要人大直接去处理，而是依靠党委，督促有关部门依照法定程序去解决。同时，要做好对“一府两院”的工作监督，以及对它所产生的国家机关工作人员的监督，支持他们依法行使职权，防止滥用权力。各级人大及其常委会在监督方面做了许多工作，取得了一定的成效。特别是地方人大常委会创造了代表评议、述职评议等新的监督形式，受到人民群众的欢迎。但总的说，人大监督还不够有力，遇到的问题和困难还不少。各级人大及其常委会应在党的领导下，依照宪法和法律赋予的权力，兢兢业业，努力工作，力求法律的实施更好一些，以不辜负人民的信任和委托。
健全法制，依法治国，是个长期的、艰巨的任务，需要几代人的努力。我坚信，在江泽民同志为核心的党中央领导下，坚持以邓小平理论为指导，认真实践“三个代表”的重要思想，群策群力，开拓奋进，就一定能够不断地推进依法治国的进程，实现建设社会主义法治国家的目标。
(2003-2-19 8:59:15)相关链接 浏览次数：98 |
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