要更为重视农村社会的全面进步
□陈锡文
农业、农村工作必须坚持以经济建设为中心，这是我国社会主义初级阶段的基本特征所决定的，也是保持农村社会全面进步和长治久安的客观要求。但也必须看到，社会发展毕竟不是单纯的经济增长。同时，在农村占国内生产总值比重不断降低的背景下，农村的社会发展问题，也不能局限在主要依靠农民和农村自身的经济力量来解决。当前，我国农业在GDP中的比重只占15％，从事农业（农林牧渔业）的劳动力却占到全国劳动力总量的50％，而农村人口更是占到全国总人口的64％。城乡居民之间的收入差距已从1978年的2.57：l和1985年的1.86：1扩大到了2001年的2.90：l，而城乡居民的消费水平差距则由1978年的2.93：l和1985年的2.31：1扩大到了1999年的3.52：l。这种城乡之间总体上发展的极不平衡必然造成二元经济结构下一系列独特的农村社会问题。因此，在我国总体上进入全面建设小康社会的发展阶段后，就需要比任何时候都更为关注农村的社会全面进步问题，否则就有可能延缓我国的现代化进程。
我国农村社会当前的总体局面是稳定的，在沿海发达地区和大中城市郊区，农村各项社会事业的进步也是明显的。但不可否认的是，在相当数量的内地传统农区，由于近年农业、农村经济增长的迟缓和农民收入增幅的下降乃至负增长，导致社会矛盾有所积累，潜在的社会不稳定因素有所增加，教育、医疗等基本社会事业的发展明显滞后。出现这类问题的根本原因在于发展不足，但也要看到，社会、经济体制的改革滞后，也是其中的重要因素。因此，解决农村的社会问题，也必须着眼于农村社会、经济的组织和体制创新。
导致当前农村各类社会矛盾的焦点之一，是农民的负担过重。由于农民的负担重，因此农民生活水平的提高相对缓慢，农村的干群关系不易融洽，农村的各项政策难以真正落实到位，农村的各项社会事业发展明显滞后。正在进行中的农村税费改革，对于减轻农民的负担已经显示出了成效，但如何在减轻农民负担的同时，确保农村基层政权和组织的正常运转，确保农村各项社会事业的稳步发展，显然还需要在若干重要环节上作更深层次的思考和探索，否则就很难为减轻的农民负担不再反弹提供可靠的制度性保障。
一是关于农村基层政府及其有关部门的设置和职能问题。2000年，我国农村设有43735个乡镇，平均每个乡镇辖区内约有5520户、2.11万人，平均每一乡镇的农业生产总值约为3250万元。值得思考的问题之一，是以这样的人口规模和经济能力，是否支撑得起一级完全政府的运行？值得思考的问题之二，是不少设在乡镇的本应是为社会提供公共服务甚至具有行政执法职能的政府部门，实行的却是差额拨款、自收自支、企业化管理等财务制度，其结果不仅会降低服务和管理的水平，而且是以直接向农民的收费来弥补财政预算的差额。因此，减轻农民负担，必须与农村政府机构的设置及乡镇财政制度的改革配套进行。需要深入思考的是，农村基层政府改革的目的显然不仅仅是为了减轻农民的负担，更深层的意义，在于如何适应发展市场经济的新形势，改善党对农业、农村工作的领导和提高执政的能力。
二是农村基层组织（村民委员会和集体经济组织）的功能定位和农民专业合作组织的发展问题。村组织作为集体土地的所有者主体和集体资产的管理者，作为社区内公共物品的主要提供者，作为国家基层政权功能的延伸和补充，对于沟通政府与农民的联系，完成政府赋予的社会经济发展要求，巩固农村的基层政权，其作用都是不可替代的。因而，在我国发展农村集体经济的必要性是不容置疑的。但也应当正视农村集体经济组织发展中存在的问题。目前为数不少的村组织对农民没有足够的吸引力和凝聚力，关键的原因，一是产权关系不清晰，农户作为组织成员的合法权益往往得不到切实的保障；二是经营方面的服务功能不强，大多数村组织往往只具备对社区内部事务进行管理的职能，而明显缺乏对农户提供外向型、经营性的服务能力。因此，村组织要进一步深化改革，朝着尊重农民权益、增强服务功能的方向发展。同时，要在自愿的基础上引导农民发展各类专业合作经济组织，它与发展农业产业化经营相结合，可以提高农民进入市场的组织化程度，降低农产品进入市场的风险和交易成本，与已有的村级社区组织不仅不存在矛盾，反而可以功能互补，相得益彰，更有利于农村的经济发展和社会稳定。
三是加快建立促进农村社会事业发展的公共财政体制问题。从农村基层政府的实际运行看，开支最大的是教育。乡镇一级政府对教育的开支一般占到财政支出的70％以上。在现行体制下，中央和省级政府在发展农村义务教育方面承担的责任太少，实际上是由乡镇政府和农民群众承担了主要责任。这一方面导致相当多地区的乡镇财政难以支撑，严重影响了农村义务教育的发展，另一方面导致农民的教育负担过重。2001年开始，县级政府负责统发乡村教师的工资，但多数县给乡村教师发工资的钱，主要还是来自乡里，而乡里的钱主要还是来自农民，最终的结果是仍没有改变主要靠农民自己办农村义务教育的状况。在进行农村税费改革试点之后，要确保农村义务教育的投入，最根本的途径，是要理顺各级政府对占义务教育比重最大的农村义务教育的投入关系，建立各级财政合理分担农村义务教育经费的投入体制。应当把农村税费改革与完善农村公共财政体制作为一个整体来考虑，加强财政对农村社会发展的扶持力度。关键是要解决好各级政府之间财权与事权的划分，完善上级财政向农村基层转移支付的体制，尤其是要根据发展义务教育、保障基本医疗卫生服务等社会事业的性质，建立和完善促进农村社会事业发展的财政转移支付制度。
(2002-8-7 9:31:22)相关链接 浏览次数：349 |
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